“年產能1000多萬噸的幾個煤礦，到今年底就面臨停產，屆時將直接影響多地煤炭供應。因此我們非常著急，一直在多方尋找解決辦法�！�

“近半年來，用煤緊張遲遲沒有緩解，與我們電廠合作的幾家煤礦，均已出現不同程度的減產、停產，政府、企業都在積極協調�！�

“供應緊張的局面若無緩解，我們有的項目在2-3個月內就將無煤可用，還有的項目正在花高價去別處買煤，僅此一項采購成本就上漲2倍多。”

連日來，多家煤炭、火電、化工企業的負責人，不約而同向記者反映“煤炭供應緊張”的無奈現實。而這些企業的所在地，卻是全國煤炭主產區之一、累計探明煤炭資源儲量大的地市級行政區——內蒙古錫林郭勒盟。

中國煤炭形勢緊張，露天煤礦用地難導致“煤荒”

煤炭資源儲量大市鬧“煤荒”，優質產能難以釋放，這不是一時之困。早在9月中旬，錫盟統計局的《煤炭供求形勢統計報告》（下稱《報告》）就已披露，在全盟19家煤炭生產企業中，有2家已經停產，且復工日期未定；3家存在不同程度的大面積減產，涉及產能3700萬噸/年；另有4家將在2020年陷入類似狀況�！笆艽擞绊�，今年后幾個月我盟煤炭產量將逐月下滑�！薄秷蟾妗贩Q。

種種“怪象”直指露天煤礦用地難題。

一份“被誤發”的報告揭露緊張供應形勢

錫盟統計局數據顯示，錫盟累計探明煤炭儲量超千億噸，現有大、中、小型煤炭生產企業19家，合計產能達到12230萬噸/年。今年1-8月，全盟煤炭產銷率為98%，其中外銷比例達到62%。換言之，當地煤炭一旦大幅減產，將給本地及周邊多地帶來直接沖擊。

根據《報告》描述，當地火電、化工企業首當其沖——“多個電廠的日進煤量根本不能滿足機組滿負荷生產的耗煤需求，各廠都不同程度存在停止部分機組運行的情況，這將導致全盟工業產值下行壓力凸顯。其中上都電廠因儲煤量低于電網低要求，不能滿負荷生產，目前已停運2臺機組，預計全年影響產值3個億�！�

再如，大唐多倫煤化工預計全年用煤量近790萬噸，今年后4個月原煤需求量近350萬噸。由于供應緊張，“企業通過各種途徑聯系煤源，后從鄂爾多斯購進煙煤和煨煤補充生產需求，到廠價分別為680元/噸和400元/噸，較原先褐煤200元/噸的到廠價大幅升高。如果供熱期煤炭價格上漲或者煤源不足，企業將面臨停產風險�！�

大唐集團相關負責人進一步表示：“我們集團旗下本該使用褐煤的項目，目前80%以上的原料改用煙煤。為了維持生產，我們只能高價購買煙煤，項目此前的月虧損在2000多萬元，現在一個月就虧1億多元。”

錫盟東部某電廠負責人也告訴記者，盡管不便提供具體數據，但可以肯定形勢并不樂觀，“尤其是進入供暖季以來，雖然經過了多方協調，但我們還是感到供應更加緊張了。”

另據錫盟能源局在《錫林郭勒盟2019年1-8月份煤炭行業運行分析》中作出的預測，緊張形勢或將延續。以當地勝利礦區的供應范圍為例，后四個月其總需求量達到1840萬噸。但據測算，“勝利礦區后四個月總產量720萬噸，根本無法滿足周邊旗縣城鎮供熱和電力、化工企業用煤需求，缺口1120萬噸”。

就在供煤緊張形勢持續發酵之際，錫盟統計局將《報告》從官網刪除�！耙环矫�，這份《報告》本就是內部文件，由于操作失誤才被掛到外網。另一方面，《報告》是統計局在七八月份調研所得，內容本身沒有問題，但現在已過去2個多月，生產慢慢恢復，問題也解決了�！庇浾咻氜D聯系上《報告》作者，對方這樣解釋。

“用地難”導致煤礦生產隱患集中爆發

生產真的慢慢恢復了？問題也已解決了嗎？

記者向錫盟能源局求證，對方回復稱，該局領導近工作較忙，不方便接受采訪。

據悉，錫盟煤炭供應之所以出現緊張，主要原因在于露天煤礦用地問題，即部分生產企業剝離面達到臨界，新征地難度較大、時限較長，從而影響了正常生產。究其根本，還要從露天煤礦的開采特性說起。

由于資源特性，露天煤礦的煤層上部覆蓋著數十米甚至上百米的土層及巖石。需要先對其進行剝離，才能進一步采煤。因此，通常是一邊剝離覆蓋物一邊采煤，礦區的采掘場、排土場等占用大量土地�！凹幢闶峭�一座礦，用地需求也會隨著開采面積、原煤產量的增加而擴大。不同于火電等項目建設，立項之初申請的土地基本等于實際使用面積，同一臺機組也不存在增加用地�！卞a盟一家大型煤企負責人陳某表示，近幾年，隨著開采走向集中化、規�；�，單個煤礦的生產能力逐步提升，用地需求越來越大、難題日益突出�！巴恋厥锹短烀旱V的基本生產資料，沒有地就沒法生產�！�

企業為何無地可用？原國土資源部不動產登記中心法律顧問、北京金誠同達律師事務所合伙人吳永高表示，礦業用地同時涉及礦產開發、土地利用，分別對應采礦證、土地使用證。而采礦用地屬于建設用地范疇，煤礦需要辦理征、轉等手續，否則就是非法占地，其中“轉”正是指農用地轉為建設用地�！坝捎诮ㄔO用地指標是每年統一分配、逐級下發，一個縣一年可能只分到幾千畝，露天煤礦一下子就要上萬畝甚至更多。沒有指標，征轉手續也就無從辦起�！�

與此同時，在國家綠色發展、生態環保及守住耕地紅線等硬要求下，企業必須嚴格辦理草原征占用、土地復墾等手續。手續辦理復雜、周期較長，涉及發改、能源、環保、自然資源等多個部門，部門之間又存在相互制約，“面對動輒1-2年的審批流程，到了無地可用的時候再申請，必然難以為繼。”吳永高稱。

“早在2015-2016年，用地難就陸續引發減產、停產，如今到了隱患集中爆發、不得不解決的時候�！标惸潮硎荆�出于保供需要，錫盟采取了一些“靈活”做法，即所謂的“解決”方案。凡是被納入國家“8+14”保供名單的煤礦，在地方層面經過土地預審等流程后，可提前報批自然資源部申請受理，由此獲得先行用地資格。例如，尚未完善的草原征占用等手續，由地方政府出面承諾6個月之內補齊。

錫盟自然資源局官方網站消息顯示，截至目前，減產的神華北電勝利能源西一號礦，已獲得自然資源部批復的先行用地資格；停產的蒙能勝利西三號礦，先行用地申請正在上報。據一位熟悉情況的當地人士透露，10月22日，內蒙古自治區能源局已向國家發改委經濟運行調節局遞交報告，申請新增8處煤礦進入保供名單，由此獲取手續辦理的“綠色通道”。

“用地難”并非錫林郭勒一地的煩惱

據了解，無地可用，并非錫盟一地之煩惱。目前，我國露天煤礦數量已超400處，且隨著煤炭行業優產能工作持續推進，其占比將呈現上升趨勢。去年11月，本報記者實地探訪的另一大型露天煤礦，也曾出現無地可用、生產停滯。該煤礦相關負責人表示，在地方政府和企業的努力下，部分征地問題已得到解決，但“今年明年的用地是夠了，后續仍待推進”。

“由于露天煤礦核定產能大、接續用地規模大，當地用地指標往往無法滿足。建議針對國家保供露天煤礦企業，由自然資源部直接根據采礦權范圍面積給予用地規劃規模，不占用當地土地利用總體規劃，企業根據生產的實際需要和自身能力，一次或多次申請礦山建設用地，以及采掘場、排土場用地，并由主管部門按規定依法辦理用地手續。用地申請批準后，地方再根據企業生產計劃分期供應土地，做好日常監管工作。”該負責人稱。

中國煤炭工業協會副會長田會認為，根據要求，露天煤礦需要對其用地進行復墾，即生態恢復治理工作，且我國部分大型、特大型露天煤礦的治理水平已達到。土地復墾之后，若能作為農業用地收回，企業便可以以此換取新的用地指標，這樣既能有效彌補用地缺口，也能達到生態環保要求�！叭欢�，究竟復墾到哪種程度、按照何種標準回收、政府如何進行鑒定，目前均無明確規定。相比之下，現行政策更關注綠色礦山的建設工作，復墾回收相對滯后。征地難題，既有企業自身原因，也有法規制度因素�！�

記者還了解到，今年“兩會”期間，錫林郭勒盟委副書記、盟長霍照良曾專門遞交《關于破解露天煤礦違法用地問題的建議》。對此，自然資源部在《對十三屆全國人大二次會議第2174號建議的答復》中稱，“2018年底以來，我部已組織開展了對包括露天采礦臨時用地在內的各類臨時用地管理的專題調研，深入了解各地臨時用地方面的需求和面臨的問題。下一步，我部將研究制定規范臨時用地管理的相關規定，結合《礦產資源法》的修改工作完善采礦用地政策�！�