我國個能源委員會成立于1981年,那時我剛從能源實務型工作轉為能源軟科學研究,我接受的個科研課題就是能源法的研究。當時的背景是世界發生了兩次“能源危機”,其實質是石油禁運造成的供應不足和價格飆升,發生在70年代,即1973年和1979年的危機。危機促進了世界能源立法的發展,像美國國家能源法出來的比較早,還有日本等國的節能法等,這些國家主要是進口石油,希望通過立法促進能源有效利用,減少石油戰略資源的消耗,所以首先要解決的就是節約和石油替代的問題。那個時候,我們國家還沒有意識到能源有多么重要,講能源危機,我們感受不到。其時我國能源是自給自足,石油、煤炭還在不斷增加出口,進口的能源很少,所以能源立法就沒有很大的現實需求。但是,國家領導人還是高瞻遠矚的,時任全國人大常委會委員長葉劍英,在1979年人大會上,就提出了我國的經濟立法中有五個法,能源法首列其中。之后任職的彭真委員長負責落實,把能源法交給新成立的國家能源委員會組織研究。我成為個吃螃蟹的人,開始了能源法的開拓性研究工作。那時能源法作為經濟法的范疇,領域新無人問津,關心的人鳳毛鱗角。
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2007年10月,全國人大公布了經過修訂的《節能法》,不僅擴大了節能法的調整范圍,在規范了對節能主體的管理的同時,重要的是引進了市場機制,把政府的激勵政策、對節能市場的培育與政府的責任和義務作出規制。
我國真正意義上的能源立法是從上世紀90年代開始的,也就是市場經濟確立以后,加快了立法的進程。90年代以來,我國的能源法規經過反復論證和漫長的起草審議過程,在社會主義經濟體制基本確立的條件下,以《煤炭法》《電力法》《節約能源法》和《可再生能源法》等單行法為核心的能源法律法規體系初步形成,朝著構建我國能源法律法規體系的基本框架邁出了堅實步伐。
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從我國的能源立法的發展與特點看,存在一個體制問題。我國的能源管理,以前基本上是靠規章制度向前推動發展的。改革開放后,確立了中國特色的社會主義市場經濟體制,市場經濟的本質就是法治經濟,我國法律建設開始大踏步前進,能源管理的法制化也在大力跟進。但是我們應該認識到的事實,除可再生能源外,作為中國主要能源領域,即常規能源——煤、油、氣、電和核,是國有經濟為主,能源立法必然要反映國有企業的訴求;另外,我國的能源立法基本是“部門立法”,主要由行業的主 管部門負責起草法律,他們需要把其擁有的職能、權利予以固化,使法律成為其依法行政的工具和手段。
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目前我國的能源立法工作中,大的不完善,作為完整能源法律規范體系來考量,其主干體系不完整,重要的法律法規缺位。一是缺少能源基本性法律,導致綜合性的能源法律規范缺位;二是重要的行業性專業法《石油天然氣法》《原子能(核能)法》沒有制定;三是既然沒有主干法律,就必然缺少對應的配套法規和行政規章。當然,沒有法并不是無章可循,我們還是有一些部門的規章制度以及政策性文件(即紅頭文件),由于不需要嚴格論證出臺快,而且能源行政部門可以根據需要及時修改,因此針對性和時效性比較強。但是它們并不具有法的權威性和嚴謹性,其隨意性和時效性過強,甚至朝令夕改,對我國很重要的能源領域的建設、管理和運營不能夠有效規范和依法監管。
《可再生能源法》是立法速度快的一部法律。2004年起草,2005年全國人大審議通過公布,2006年1月實施。由于親身參與了可再生能源法的部分研究和起草工作,得到的體會,這個法一是由立法機構的專門委員會主導起草,不涉及強勢部門間的利益關系;二是市場主體和法律實施主體多為中小企業,法律關系的調整基本是政府與企業的管理關系和國家發展可再生能源的政策取向,法律關系相對比較不那么復雜;三是國外有很成熟的市場運作的經驗和制度安排,可供我們立法論證借鑒,甚至可以照搬照用?稍偕茉捶⒎ㄔ瓌t不僅體現了能源可持續發展的理念,還對政府和市場主體的行為進行了規范,并在可再生能源的發展機制和制度創新上取得了突破,標志著符合可持續發展戰略和適應市場經濟體制的我國能源立法步入了新的階段。
個吃螃蟹的人深化體制改革、建設法治中國,亟需加快能源立法的步伐,以適應習近平總書記在財經領導小組第六次會議上提出的4個“能源革命”和國際合作的要求,推進現代能源市場的完善與能源工業體系的形成和健康發展,滿足全面建設小康社會對能源質和量的需求。